Grenzzaun in einer dunklen Nacht

Pushbacks an den EU Außengrenzen

19.03.2022

10 min

Florian Dercks

Auf einen Blick

  • Wortherkunft: ,to push’ + ,back’ = zurückschieben.
  • Bedeutung: Zurückweisung von Personen nach Übertritt der EU-Außengrenzen ohne Prüfung ihrer Asylanträge. 
  • Problem: Asylberechtigung von Flüchtenden wird nicht anerkannt.  
  • Rechtslage: Aktuell uneinheitlich und oft unklar, z.B. schwierige Unterscheidung zwischen Flüchtenden (mit Asylrecht) und Migrant:innen (ohne Asylrecht). 
  • Lösungsansätze: Einheitliche Regeln für EU-Länder mit Außengrenzen; ,Experimentierklauseln’ um mittelfristig bessere Lösungen zu finden. 
  • Aktualität: Krieg in der Ukraine zwingt viele zur Flucht – Herausforderung für die EU.

Das Unwort des Jahres 2021 „Pushback“ kommt aus dem Englischen und setzt sich aus den zwei Wörtern to push (schieben) und back (zurück) zusammen. Es bedeutet somit wörtlich übersetzt: zurückschieben.

Wer oder was wird beim Pushback zurückgedrückt?

Wie euch vielleicht schon in den Nachrichten aufgefallen ist, fällt das Wort meist im Zusammenhang mit Flüchtenden an der Außengrenze Europas. Das Wort Pushback steht also für nichts anderes als die Zurückweisung von Flüchtenden an der europäischen Außengrenze, nachdem bereits ein erster Grenzübertritt stattgefunden hat. Dies passiert besonders häufig an den Grenzen Serbiens, das im Nord-Westen an die EU-Länder Kroatien, Ungarn und Rumänien grenzt, sowie im Mittelmeerraum zwischen der Türkei und Griechenland, wo Flüchtende mitten im Meer ihrem eigenen Schicksal überlassen werden.  In diesem Artikel geht es also nur um Zurückweisungen „über“ die Grenze und nicht „an“ der Grenze. Diese Unterscheidung ist wichtig, da in beiden Fällen unterschiedliche Rechtsvorschriften gelten.

Wo liegt jetzt das Problem?

Problematisch an dem Wort ist, dass es sich bei der Zurückweisung nach erfolgreicher Grenzüberschreitung um ein illegales Vorgehen seitens der Grenzbeamten handeln kann. Laut der EU-Grundrechte-Charta, der Menschenrechtskonvention und dem Flüchtlingsrecht nach der Genfer Flüchtlingskonvention, welches die Rechte aller Flüchtenden festlegt, haben Flüchtende nämlich das Recht an der EU-Außengrenze einen Asylantrag zu stellen, der geprüft werden muss, bevor sie evtl.  zurückgewiesen werden können. Nicht möglich ist dies, wenn in dem Land, in das eine Zurückweisung erfolgen soll, unmenschliche Behandlung oder Folter drohen. Hierbei spricht man vom Refoulementverbot (auf deutsch: Zurückweisungsverbot). Wenn Grenzbeamte oder Mitarbeiter:innen der europäischen Grenzagentur Frontex Flüchtende also wieder über die Grenze zurückdrängen, ohne ihnen zu erlauben einen Asylantrag zu stellen, verstoßen sie damit gegen Recht. Das englische Wort „Pushback“ verschleiert somit eine illegale Handlung die an den EU-Außengrenzen mehr Regel als Ausnahme ist. Daher steht der Begriff für „eine verharmlosende, beschönigende Verkürzung“.

Wie kommt es, dass eine anscheinend so offensichtliche, illegale Praxis geduldet wird?

Dass Pushbacks in diesem Maß in der Realität geduldet werden, liegt unter anderem an einem Urteil des Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte. In einem Urteil von 2020 haben die Richter entschieden, dass Flüchtende, die die EU-Außengrenzen auf illegalem Weg überwinden sich selbst in eine unrechtmäßige Situation bringen. Somit haben die Richter einen Pushback, in besonderen Fällen legitimiert.Diese Rechtsprechung lässt sich jedoch nicht auf alle Einzelfälle anwenden und genau hier liegt ein weiteres Problem. Die Rechtslage an den Grenzen ist sehr komplex. Zentral in der Rechtsprechung ist unter anderem die Unterscheidung zwischen Flüchtenden und Migrant:innen. Erstere sind auf der Flucht vor drohender Verfolgung, Krieg oder Ähnlichem und können somit nicht in ihre Heimat gefahrlos zurück. Migrant:innen verlassen ihre Heimat im Gegensatz dazu freiwillig auf der Suche nach besseren Lebensbedingungen. 

Allein im letzten Jahr gab es 195 000 illegale Grenzübertritte in die Europäische Union.Damit jemand das Zurückweisungsverbot geltend machen kann, muss man beweisen, dass man einem „tatsächlichen Risiko“ ausgesetzt ist, was eine ausgiebige Einzelfallprüfung nach sich ziehen würde. Diese Einzelfallprüfung findet allerdings nur dann statt, wenn man eine „begründete Beschwerde“ nachweisen kann. Was wiederum als „begründete Beschwerde“ gilt, ist auch nicht festgeschrieben. Grundsätzlich wird die Menschenrechtslage im Herkunftsland in der Bewertung berücksichtigt; wieder eine individuelle Einzelfallentscheidung, die im Zweifel von einem einfachen Grenzbeamten getroffen wird – und wortwörtlich über Leben und Tod entscheiden kann.

Es zeigt sich also, dass bei der Grenzüberwachung eine einheitliche Lösung nur schwer umsetzen lässt. Es gibt zu viele hochkomplizierte Verfahren, die in langen Verordnungen zwar niedergeschrieben, in der Praxis allerdings kaum anzuwenden oder auf vielfältige Weise auszulegen sind. Solange diese Ungewissheit herrscht, ist eine einheitliche, und für alle Parteien faire und menschliche Lösung schwer zu finden. Gleichermaßen hängt vieles an den einzelnen Grenzbeamt:innen und Frontex Mitarbeiter:innen, die in der Praxis verantwortlich sind. 

Wer oder was ist eigentlich Frontex und was haben sie mit Pushbacks zu tun?

Da es sich bei der EU um keinen eigenen Staat handelt, hat die EU auch keine eigene (Grenz-) Polizei. Stattdessen gibt es die Agentur Frontex, die von den Mitgliedstaaten entsandte Polizist:innen beschäftigt und dazu beitragen soll, die Außengrenzen der EU zu schützen.In der Vergangenheit gab es immer wieder Berichte und Beschwerden über die Beteiligung von Frontex an illegalen Pushbacks. Darum hat das europäische Parlament eine Art Untersuchungsausschuss gegründet, um die Arbeit von Frontex zu überwachen. Parallel dazu arbeitet auch die Bürgerbeauftragte der EU an einem Bericht über Frontex, sodass die Agentur nun unter strenger Beobachtung steht. 

Experimentierklauseln und Co. – was könnte die Lösung sein?

Eine noch strengere Überwachung von Frontex könnte auch zu einer höheren Transparenz in Bezug auf Pushbacks durch Mitarbeitende der Agentur führen. Mittlerweile gibt es immerhin die Möglichkeit eine schriftliche Beschwerde einzureichen, die Bewertung dieser ist allerdings weder effektiv noch unabhängig da sie intern durch den Fundamental Rights Officer (FRO) bewertet werden. Die Einführung dieses Mechanismus vereinfacht zwar nicht die Rechtsgrundlage oder Verfahrensgrundlage, allerdings würde sie es erlauben ein transparenteres Bild davon zeichnen wo, wann und durch wen illegale Pushbacks durchgeführt wurden und somit Sanktionen an den richtigen Stellen anzusetzen, wenn die Daten denn unabhängig ausgewertet und publik gemacht werden würden. 

Die Bundesregierung schlägt in ihrem Koalitionsvertrag zur Lösung der uneinheitlichen Situation an den EU-Außengrenzen den Einsatz von Experimentierklauseln (Fachbegriff) vor. Experimentierklauseln sind Rechtsvorschriften, die es den zuständigen Behörden ermöglichen, für die Erprobung neuer Ansätze von Fall zu Fall ein gewisses Maß an Flexibilität walten zu lassen. Experimentierklauseln stellen somit oftmals die Rechtsgrundlage für Reallabore dar. Das heißt es wird in der Realität ein bestimmtes Vorgehen ausprobiert, dessen Folgen oder Umsetzung noch nicht zu 100% bekannt sind. Die Einführung einiger Experimentierklauseln zum Umgang mit Geflüchteten an den EU-Außengrenzen könnte also tatsächlich erfolgversprechend sein, wenn ein best-practice Standard entwickelt werden kann, der Menschenrechte und die EU-Außengrenzen gleichermaßen schützen würde. Problematisch ist jedoch hier, dass voraussichtlich im Prozess weitere Menschenrechtsverstößen stattfinden können. Gerecht wäre es, dass jeder Flüchtende, die ihm:ihr zustehende Einzelfallprüfung bekommt. Ein solcher Prozess ist allerdings so zeit-, arbeits- und ressourcenaufwendig, dass die Umsetzung unrealistisch erscheint. 

Ein Gesetz zu verabschieden, welches Pushbacks quasi legalisiert, wie es zu Beginn des Jahres in Polen passiert ist, kann und darf nicht die Lösung sein, allein aus dem Grund, dass es gegen grundlegende Menschenrechte verstößt. Die Ampelkoalition sagt, dass sie dafür eintritt, dass die Rechtsstaatlichkeit in der EU eingehalten wird. Eine konsequente Umsetzung dieses Versprechens würde bedeuten illegale Pushbacks nicht mehr zu dulden und Ländern in denen illegale Pushbacks weiterhin stattfinden so empfindlich zu sanktionieren (beispielsweise durch die Einstellung von Zahlung aus EU-Geldtöpfen), dass auch diese Länder sich wieder an das Zurückweisungsverbot halten und Menschenrechte berücksichtigen.Gleichzeitig muss sie sich weiterhin dafür einsetzen, Fluchtursachen in den jeweiligen Herkunftsländern zielgerichteter mithilfe ihrer internationalen Partnern zu bekämpfen. Denn wenn allein das Mindeste an humanitärer Hilfe geleistet wird, indem die GFK berücksichtigt wird, erfüllt die Bundesregierung nicht ihren Anspruch “mehr Fortschritt zu wagen”.

Aktualitätsbezug Ukraine:

Mit der militärischen Eskalation des Konflikts zwischen der Ukraine und Russland sehen sich auch die europäischen Außengrenzen mit neuen Herausforderungen konfrontiert. Mehr als eine Mio. Flüchtlinge sind zur Zeit unterwegs auf den Weg in die sichere EU, so viele wie seit dem 2. Weltkrieg nicht mehr. Bisher zeigt sich die EU hinsichtlich dieser Entwicklung der Situation angemessen und unbürokratisch. Auch wenn die Grenzübergänge überlaufen sind und die Flüchtenden lange warten müssen, klappt es am Ende. Vorwürfe und Gerüchte die über Zurückweisungen an den Grenzen berichteten wurden vom UNHCR überprüft, sodass ihnen anschließend widersprochen werden konnte. 

In der Ukraine selbst sind zur Zeit nur 2.700 Flüchtende und 3.300 Asylbewerber gemeldet; allerdings ist das Land ein beliebtes Studienziel für Studierende aus afrikanischen Ländern. Berichte über die Benachteiligung von Flüchtenden aus Drittstaaten müssen jedoch genauer untersucht werden, da sie bisher weder bestätigt, noch dementiert werden können. Auch wenn in einer nicht-repräsentativen Umfrage etwa die Hälfte berichtete keine Probleme gehabt zu haben, gibt es andere die über einen längeren Zeitraum festgehalten wurden. Wie an allen anderen EU-Außengrenzen darf hier nicht zweierlei Maß angewendet werden. 

Aktualitätsbezug Ukraine:

Mit der militärischen Eskalation des Konflikts zwischen der Ukraine und Russland sehen sich auch die europäischen Außengrenzen mit neuen Herausforderungen konfrontiert. Mehr als eine Mio. Flüchtlinge sind zur Zeit unterwegs auf den Weg in die sichere EU, so viele wie seit dem 2. Weltkrieg nicht mehr. Bisher zeigt sich die EU hinsichtlich dieser Entwicklung der Situation angemessen und unbürokratisch. Auch wenn die Grenzübergänge überlaufen sind und die Flüchtenden lange warten müssen, klappt es am Ende. Vorwürfe und Gerüchte die über Zurückweisungen an den Grenzen berichteten wurden vom UNHCR überprüft, sodass ihnen anschließend widersprochen werden konnte. 

In der Ukraine selbst sind zur Zeit nur 2.700 Flüchtende und 3.300 Asylbewerber gemeldet; allerdings ist das Land ein beliebtes Studienziel für Studierende aus afrikanischen Ländern. Berichte über die Benachteiligung von Flüchtenden aus Drittstaaten müssen jedoch genauer untersucht werden, da sie bisher weder bestätigt, noch dementiert werden können. Auch wenn in einer nicht-repräsentativen Umfrage etwa die Hälfte berichtete keine Probleme gehabt zu haben, gibt es andere die über einen längeren Zeitraum festgehalten wurden. Wie an allen anderen EU-Außengrenzen darf hier nicht zweierlei Maß angewendet werden. 

Quellen

Unwort des Jahres (2022)
Pressemitteilung: Wahl des 31. „Unwort des Jahres“  abgerufen am 24.02.2022 unter:
https://www.unwortdesjahres.net/wp-content/uploads/2022/01/Pressemitteilung_Unwort_2021_final.pdf

ProAsyl (2022)
Pushbacks an der rumänisch-serbischen EU-Außengrenze. Abgerufen am 25.02.2022 unter:
https://www.proasyl.de/news/pushbacks-an-der-rumaenisch-serbischen-eu-aussengrenze/

ProAsyl (2020)
Völkerrechtsbruch als trauriger Alltag: Pushbacks an der griechisch-türkischen Grenze. Abgerufen am 25.02.2022 unter:
https://www.proasyl.de/news/voelkerrechtsbruch-als-trauriger-alltag-pushbacks-an-der-griechisch-tuerkischen-grenzen

EMRK (1962)
Verbot der Kollektivausweisung, 4. Zusatzprotokoll.

UNHCR (1951)
Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge. Art.33

Burkhardt, G. (2022)
Unwort des Jahres: „Pushback“ verschleiert die Wahrheit (NDR). Abgerufen am 22.02.2022 unter:  https://www.ndr.de/kultur/Pushback-Wofuer-steht-Unwort-des-Jahres-2021,unwort132.html

UNHCR (2022)
FAQ. Abgerufen am 22.02.2022 unter: https://www.unhcr.org/dach/de/services/faq/faq-genfer-fluechtlingskonvention

Statista (2022)
Anzahl der illegalen Grenzübertritte in die Europäische Union¹ durch Flüchtlinge nach Fluchtrouten im Zeitraum ab Januar 2022. Abgerufen am 22.02.2022 unter:
https://de.statista.com/statistik/daten/studie/461364/umfrage/illegale-grenzuebertritte-in-die-eu-durch-fluechtlinge-nach-fluchtrouten/

Thym (2021)
Menschenrechtliche Grenzen für Pushbacks – und der weitergehende Schutz nach EU-Sekundärrecht, VerfBlog, Abgerufen am 22.02.2022 unter: https://verfassungsblog.de/menschenrechtliche-grenzen-fur-pushbacks-und-der-weitergehende-schutz-nach-eu-sekundarrecht/, DOI: 10.17176/20210517-211146-0.

Bundeszentrale für Politische Bildung (2016)
Frontex – Fragen und Anworten. Abgerufen am 22.02.2022 unter: https://www.bpb.de/themen/migration-integration/kurzdossiers/179679/frontex-fragen-und-antworten/#node-content-title-5

Deutscher Bundestag (2021)
Fraktionen befragen Frontex-Chef zu Pushbacks. Abgerufen am 22.02.2022 unter: https://www.bundestag.de/hib#url=L3ByZXNzZS9oaWIvODE3MTkyLTgxNzE5Mg==&mod=mod454590

Frontex (2016)
Complaints Mechanism. Abgerufen am 22.02.2022 unter:
https://frontex.europa.eu/accountability/complaints-mechanism/

ECRE (2021)
Holding Frontex to account. Abgerufen am 22.02.2022 unter:
https://ecre.org/wp-content/uploads/2021/05/Policy-Papers-07.pdf

SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN UND FDP (2021)
MEHR FORTSCHRITT WAGEN S.136. Abgerufen am 22.02.2022 unter: 
https://www.spd.de/fileadmin/Dokumente/Koalitionsvertrag/Koalitionsvertrag_2021-2025.pd

Reuters (2021)
Poland passes legislation allowing migrant pushbacks at border. Abgerufen am 22.02.2022 unter:
https://www.reuters.com/world/europe/poland-passes-legislation-allowing-migrant-pushbacks-border-2021-10-14/?taid=61688c497778c400018d654d

Burkhardt, G. (2022)
Unwort des Jahres: „Pushback“ verschleiert die Wahrheit (NDR).Abgerufen am 22.02.2022 unter: 
https://www.ndr.de/kultur/Pushback-Wofuer-steht-Unwort-des-Jahres-2021,unwort132.html

Johannsson, Y. (2022)
Wir sollten nicht warten, bis die Menschen an den EU-Außengrenzen stehen (We shouldn’t wait for the people to stand at the EU’s external borders. Abgerufen am 22.02.2022 unter: https://twitter.com/ylvajohansson/status/1429390590937079811

Tagesschau (2022)
UNHCR-Sprecher: Kein Anzeichen für Zurückweisungen an der GrenzeAn der polnisch Abgerufen am 04.03.2022 unter:
https://www.tagesschau.de/newsticker/liveblog-ukraine-krieg-donnerstag-101.html#UNHCR-Sprecher-Kein-Anzeichen-fuer-Zurueckweisungen-an-der-Grenze

Tagesschau (2022)
Schwarze Menschen an Flucht gehindert? Abgerufen am 04.03.2022 unter:
https://www.tagesschau.de/faktenfinder/ukraine-rassismusvorwurf-101.html

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